از تحریم‌های کانادا چه می‌دانیم؟

ماهان آشوری، حقوق‌دان و جامعه‌شناس

اما شاید تغییر و تحولات اجتماعی-سیاسی اخیر این فرصت را ایجاد کرده باشد تا از زاویه‌ای جدید به تحریم‌ها و تأثیرات آن‌ها، و به‌خصوص نظام تحریمی کانادا و قوانین آن نگاهی گذرا انداخته شود تا بتوان درباره کم و کیف و نیز میزان اثربخشی آن تحلیلی دقیق ارائه داد.

کشور کانادا همواره به‌عنوان یکی از کشورهای تحریم کننده در عرصه‌ی جهانی شناخته می‌شود که در بسیاری از بزنگاه‌های تاریخی، بر اعمال تحریم‌های اقتصادی در راستای پیشبرد اهداف سیاسی خود یا اهدافی که توسط سازمان ملل متحد و یا کشورهای متحدالمنافع با کانادا تعیین می‌شود، قدم برداشته است.

یکی از ویژگی‌های اصلی تحریم‌های کانادا در طول دوران مدرن آن و به‌خصوص پس از تصویب قانون «اقدامات ویژه‌ی اقتصادی» در سال ۱۹۹۲ که از آن به قانون «سیما» یاد می‌شود، آن است که در اغلب موارد، اعمال تحریم‌ها به شکل «همه‌جانبه» و در راستای وظایفی که شورای امنیت سازمان ملل بر اساس مواد ۲۴.۲۵ و ۴۱ منشور ملل متحد بر دوش کشورها نهاده، صورت می‌پذیرد. به‌عبارت‌دیگر، کانادا همواره به‌عنوان کشوری شناخته می‌شود که از اعمال تحریم‌های «یک‌جانبه» بدون پشتیبانی قطعنامه‌های شورای امنیت امتناع می‌ورزد و در صورت ضرورت به اعمال تحریم، آن را در اغلب موارد به‌صورت «چندجانبه» همراه با سایر کشورهای متحدالمنافع، همچون ایالات متحده‌ی امریکا، اعمال می‌نماید. بدین ترتیب، اعمال تحریم‌های یک‌جانبه امری استثنایی در سیاست خارجه‌ی کانادا تلقی می‌شود.

شاید بتوان گفت یکی از دلایلی که کانادا را برآن داشته که در موارد اندکی تصمیم بر اعمال اقدامات تحریمی یک‌جانبه بگیرد، محدودیت‌هایی است که ماده‌ی (۴.۱ قانون موسوم به سیما در سر راه آن قرار داده است که در عمل، دست دولت‌های فدرال را برای اعمال تحریم بسته نگاه می‌دارد: یکی از موارد مصرح و پراهمیت در قانون سیما که تجویز تحریم را ممکن می‌کند «نقض فاحش صلح و امنیت بین‌الملل» است که منجر به یک «بحران جدی بین‌المللی» شود. این که معیار برای تشخیص نقض صلح و امنیت بین‌الملل آن هم از نوع فاحش آن چیست، و این‌که چه شرایطی به‌عنوان بحران جدی تلقی می‌گردد، نامشخص، مبهم و بدون تعریفی دقیق باقی‌مانده است و لذا تمسک به آن در معدود شرایطی فراهم می‌شود. چنین است که در سال ۲۰۱۷، برای افزایش کارایی تحریم‌ها، اصلاحاتی در قانون سیما به عمل آمد تا اتباع خارجه‌ای را که «مسئول یا شریک در نقض فاحش حقوق بشر» شناخته می‌شوند نیز تحت نظام تحریمی کانادا قرار گیرند و بدین ترتیب، دایره‌ی شمول تحریم‌های این کشور گسترش یابد.

میزان «اثربخشی» چنین تحریم‌هایی که در اندک مواردی به‌طور یک‌جانبه توسط کانادا اعمال می‌شود و می‌تواند منجر به منع ورود اتباع خارجه به کانادا و یا مسدود شدن اموال و دارایی‌های آنان گردد، از دیگر مسائل موردبحث در نظام تحریمی این کشور است. برای درک بهتر این میزان اثربخشی، می‌توان قوانین بنیادین تحریمی کانادا را با کشور همسایه‌ی آن آمریکا مقایسه کرد. قانون «اختیارات اقتصادی در شرایط اضطراری بین‌المللی» که به قانون «ایپا» شناخته می‌شود، پایه و اساس تحریم‌های آمریکا را شکل می‌دهد و برخلاف قانون «سیما» ی کانادایی، به رئیس‌جمهور آمریکا اختیارات وسیعی را اعطا می‌کند تا در مواردی که «تهدیدی غیرمعمول و فوق‌العاده علیه امنیت ملی، سیاست خارجی یا اقتصاد آمریکا» صورت گرفته باشد، همانند فعالیت‌های گروه‌های تروریستی، به اعمال تحریم روی آورد.

علاوه بر چنین اختیارات وسیعی، تحریم‌های آمریکا از جهتی دیگر نیز با نمونه‌ی کانادایی آن متفاوت است: تحریم‌های آمریکا در کنار «تحریم‌های اولیه»، «تحریم‌های ثانویه» را نیز تجویز می‌کند. تحریم‌های اولیه به تحریم‌هایی اطلاق می‌شوند که آمریکایی‌ها و کلیه‌ی اشخاص و شرکت‌هایی که در خاک آمریکا هستند را از روابط تجاری و اقتصادی با کشور، صنعت، شرکت یا فرد مورد هدف تحریم (همانند تحریم‌های کره‌ی شمالی و ایران) منع می‌کند. تحریم‌های ثانویه، تحریم‌هایی هستند که مانع از ایجاد روابط تجاری-اقتصادی فی‌مابین افراد و شرکت‌های غیرآمریکایی در کشوری غیر از آمریکا با افراد، شرکت‌ها و کشورهای تحت تحریم می‌شوند. مکانیزم تحریم‌های ثانویه از پیچیدگی‌های حقوقی زیادی برخوردار است. اما می‌توان به این مطلب اکتفا کرد که تحریم‌های ثانویه برای افزایش اثربخشی تحریم‌های اولیه ایجاد شده‌اند که آمریکا، از طریق نظام پولی-بانکی خود و به‌طور غالب در مواقعی که معاملات بین‌المللی با دلار این کشور انجام می‌شود، می‌تواند زنجیره‌ای از معاملات ممنوعه و طرفین آن را هر کجا که باشند شناسایی و تحریم‌های خود را بر آن‌ها اعمال کند. قوانین تحریمی کانادا نه‌تنها اعمال تحریم‌های ثانویه را تاکنون پیش‌بینی نکرده است، و صرفاً به تحریم‌های اولیه بسنده کرده، بلکه به نظر می‌رسد نظام پولی-بانکی این کشور نیز به دلیل حجم محدود تجارت بین‌المللی با دلار کانادا توانایی رصد برنامه‌ی تحریمی خود و نیز برخورد با «دور زنندگان تحریم» در ورای مرزهای این کشور را نداشته باشد.

دورزنندگان تحریم شامل افراد، شرکت‌ها و دولت‌هایی هستند که به یاری افراد، شرکت‌ها، صنایع یا دولت‌های تحریم‌شده می‌شتابند تا به‌اصطلاح متداول، تحریم‌ها را دور بزنند که بی‌شک نقش آنان در کمرنگ کردن اثرات تحریم بسیار زیاد است و ممکن است حتی در مواردی اثرات آن را به‌کلی خنثی کند: استفاده از کشتی‌های باری با پرچم سایر کشورها، تبادل کالا بین کشتی‌های باربری بر روی آب‌های آزاد، ایجاد شرکت‌های پوشالی متعدد در سایر کشورها و نیز استفاده از اسامی مستعار در تراکنش‌های بین‌المللی از جمله اقداماتی است که در دور زدن تحریم‌ها به افراد، شرکت و کشورهای تحریم شده یاری می‌رساند. لذا، اگر کشوری مدت‌زمان طولانی‌تری مورد هدف تحریم قرارگرفته باشد، همانند کره‌ی شمالی، به همان میزان بیش از سایر کشورها از چنین سازوکارهایی برای دور زدن تحریم‌ها استفاده خواهد کرد.

درنهایت، باید به این نکته توجه شود که تحریم‌ها، به‌طورکلی، چه از نوع اولیه و چه از نوع ثانویه و چه از نوع یک‌جانبه یا همه‌جانبه، از اثربخشی کمی در رسیدن به هدف خود برخوردار هستند. در یکی از جامع‌ترین مطالعات انجام گرفته در کتاب «بازنگری تحریم‌های اقتصادی»، بررسی‌های هافبائر و سایر همکاران وی بر روی ۲۰۴ برنامه‌ی تحریمی در حدفاصل پس از جنگ جهانی دوم تا سال ۲۰۰۷ نشان می‌دهد که تنها ۳۴٪ از تحریم‌های اعمال‌شده دررسیدن به اهدافشان موفق بوده‌اند. با در نظر گرفتن این میزان از موفقیت تحریم‌ها و نیز با توجه به کاستی‌های موجود در نظام تحریمی کانادا که مختصراً به آن‌ها اشاره شد، باید دید این کشور چه مکانیزم‌هایی را در آینده برای افزایش کارایی تحریم‌های خود در نظر خواهد گرفت و تا چه میزان تمایل خواهد داشت تا تدوین قوانینی جدید را در دست اقدام قرار دهد.